In principe geldt alleen voor de in de Aw benoemde overheidsopdrachten, concessies en raamovereenkomsten boven de Europese drempelwaarden een aanbestedingsplicht. Verder kent de Aw een aantal uitzonderingen van soorten overeenkomsten die buiten de reikwijdte van de Aw vallen en derhalve niet hoeven te worden aanbesteed. Onder die uitzonderingen vallen onder meer huurovereenkomsten en vastgoedtransacties. Voor die soorten overeenkomsten geldt dan wel weer de Didam-jurisprudentie, op grond waarvan de betreffende (semi)overheidsinstantie – die als bestuursorgaan in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht kunnen worden aangemerkt – een zogenaamde ‘passende mate van openbaarheid’ moet garanderen en een openbare selectieprocedure moet organiseren als zij vastgoed willen verkopen of verhuren. Niet zelden worden hier juridische discussies over gevoerd, zeker als er sprake is van gemengde overeenkomsten: overeenkomsten waarop de Aw deels wel en deels niet van toepassing is. Dit speelde onlangs in verband met een door het COA gesloten huurovereenkomst in verband met het huisvesten van vluchtelingen, waarbij ook catering- en schoonmaakdiensten onderdeel uitmaakten van de betreffende huurovereenkomst.
Rechtbank Den Haag 11 februari 2026
Feiten
Eisende partij in deze zaak is de Omgevingshuis Coöperatie U.A. (‘Omgevingshuis’). Deze partij houdt zich bezig met het geven van advies aan overheden, projectontwikkelaars en bouwondernemers op het gebied van de Omgevingswet en huisvestingsvraagstukken. Op enig moment heeft Omgevingshuis een deel van een hotel te huur aangeboden aan het COA.
Het COA is op dat aanbod niet ingegaan en heeft ervoor gekozen om met een andere partij – LCHD – een huurovereenkomst te sluiten voor het gebruik van die delen van het hotel die ook door Omgevingshuis waren aangeboden. Tussen COA en LCHD bestond al een raamovereenkomst, gericht op de commerciële tijdelijke verhuur van opvanglocaties voor vluchtelingen via LCHD aan het COA. Onder deze raamovereenkomst werden vervolgens aanvullende huurovereenkomsten gesloten op grond waarvan LCHD specifieke locaties aan het COA verhuurde. Voor de huur die het COA aan LCHD betaalt, werden er niet alleen kamers ter beschikking gesteld, maar ook catering- en schoonmaakdiensten.
Standpunten partijen
Omgevingshuis vordert in de procedure onder meer een verklaring voor recht dat het COA onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door haar uit te sluiten van mededinging bij de huur van het hotel of de inkoop van overnachtingen/bedden in het hotel. Ook vordert Omgevingshuis een verklaring voor recht dat het COA schadeplichtig is jegens haar vanwege winstderving. Daaraan legt Omgevingshuis het volgende ten grondslag.
Omgevingshuis stelt zich primair op het standpunt dat het COA op grond de Aw verplicht was om haar aanbod in overweging te nemen en een selectieprocedure te volgen. Subsidiair stelt het Omgevingshuis zich op het standpunt dat het COA deze verplichting had op basis van een analoge toepassing van de Didam-jurisprudentie. Meer subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat het COA door het onverkort afwijzen van haar aanbod in strijd handelt met meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Oordeel voorzieningenrechter
Is de Aw van toepassing?
Huurovereenkomsten zijn expliciet uitgesloten van de werking van de Aw. De Aw is een implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, wat betekent dat de vraag of een bepaalde overeenkomst als een huurovereenkomst moet worden gekwalificeerd naar Europees recht worden beantwoord. De juridische kwalificatie van de opdracht naar Nederlands recht doet dan ook niet ter zake. Daarvoor is volgens de rechtbank evenmin relevant dat de aanbestedende dienst de te sluiten overeenkomst zelf als huur aanduidt, doorslaggevend is de feitelijke inhoud van de overeenkomst.
In dit geval zat in de door COA te betalen huurprijs van de hotelkamers ook de catering die werd aangeboden door het hotel. Daarnaast werd de schoonmaak ook door het hotel verzorgd. Het inkopen van dergelijke catering- en schoonmaakdiensten valt in beginsel onder deel 2 van de Aw. Er is in dit geval dan ook sprake van een zogenaamde gemengde overeenkomst, in die zin dat een deel van die overeenkomst niet onder de Aw valt (het huren) en een ander deel wel (de catering en schoonmaak).
In dat geval bepaalt de Aw dat eerst moet worden bezien of de opdracht objectief deelbaar is in verschillende opdrachten. Is een opdracht objectief deelbaar is, dan kan dat betekenen dat een deel van de opdracht of de gehele opdracht alsnog onder deel 2 van de Aw valt. Als een opdracht objectief niet deelbaar is, hangt het af van het hoofdvoorwerp van de opdracht en of dit hoofdvoorwerp dan wel of niet onder deel 2 van de Aw valt.
Naar het oordeel van de rechtbank, kunnen catering en schoonmaakdiensten in algemene zin door meerderen partijen worden aangeboden. In die zin zou de opdracht dus objectief kunnen worden gescheiden. Echter, in dit geval ging het om een hotel waarin de kamers werden gehuurd en waarbij de catering en schoonmaak als aanvullende diensten door het hotel werden geleverd. In dergelijke situaties is het volgens de rechtbank niet aannemelijk dat het hotel aan derden zou toestaan om dezelfde diensten te leveren als zij zelf intern al levert. Dit maakt dat er volgens de rechtbank een noodzaak bestaat om deze diensten (los van de kamerhuur) ook bij het hotel af te nemen, wat betekent dat dit een ondeelbare opdracht betreft.
Vervolgens is het de vraag wat het hoofdvoorwerp is van deze gemengde overeenkomst. Volgens de rechtbank is dat in dit geval de huur van de kamers het hoofdvoorwerp van de opdracht. De catering en schoonmaak zijn bijkomende diensten die ondergeschikt zijn aan en het gevolg zijn van de huur van de kamers. Omdat de component huur het hoofdvoorwerp is, valt de overeenkomst als geheel op grond van artikel 2.12b lid 2 jo. 2.24 sub b Aw niet binnen het bereik van de Aw. Het COA was dus ook niet verplicht om een aanbestedingsprocedure te volgen en evenmin om het aanbod van Omgevingshuis op die grond verder in overweging te nemen.
Is Didam-jurisprudentie van toepassing?
Met het argument van Omgevingshuis dat het COA op basis van de Didam-jurisprudentie gehouden was om een selectieprocedure (met objectieve criteria) te organiseren, maakt de rechtbank ook korte metten. De rechtbank overweegt dat de Didam-jurisprudentie van toepassing is op situaties waarin het betreffende overheidslichaam de aanbiedende partij is. De spiegelbeeldige situatie daarvan is dat de overheid de vragende partij is. Die laatste situatie (waarin de overheid de vragende c.q. inkopende partij is) wordt al gereguleerd door de Aw. Er is volgens de rechtbank dan ook geen ruimte voor een analoge toepassing van de Didam-jurisprudentie in een spiegelbeeldige situatie. Het COA was dus ook op deze grond niet gehouden om het aanbod van Omgevingshuis in overweging te nemen.
Heeft het COA de algemene beginselen van behoorlijk bestuur geschonden?
Ook het derde standpunt van Omgevingshuis wordt door de rechtbank terzijde geschoven. Volgens de rechtbank heeft het COA voldoende toegelicht dat zij objectieve redenen had om de overeenkomst niet met Omgevingshuis maar met LCHD aan te gaan. Een van die redenen was de reeds tussen COA en LCHD gesloten raamovereenkomst. Het COA heeft toegelicht dat zij er de voorkeur aan geeft om ook het andere deel van het hotel aan dezelfde contractspartij te huren, zodat zij maar met één contractspartij contact hoeft te onderhouden. De rechtbank kan die redenatie goed volgen. Het had op de weg van Omgevingshuis gelegen om nadere feiten en omstandigheden te stellen die de conclusie rechtvaardigen dat het COA niet op objectieve gronden tot haar beslissing had kunnen komen.
Advies
Deze uitspraak laat ziet dat er in de praktijk regelmatig vragen kunnen ontstaan over de toepasselijkheid van de Aw dan wel de Didam-jurisprudentie. Dergelijke vragen zijn niet altijd eenvoudig om te beantwoorden, zeker niet als het gaat om gemengde overeenkomsten zoals in deze zaak het geval was.
Het vraagstuk van gemengde overeenkomsten speelt ook regelmatig in zaken omtrent gebiedsontwikkeling. Hoewel puur commerciële projectontwikkeling in principe niet aanbestedingsplichtig is, is het in de praktijk vaak zo dat de betreffende projectontwikkelaar ook een deel van de openbare ruimte (behorend bij het project) moet realiseren en vervolgens aan de betreffende gemeente moet opleveren. Ook daar speelt dan regelmatig de vraag in hoeverre er voor de gemeente in kwestie toch een aanbestedingsplicht bestaat. Onderdeel van deze discussie is ook vaak dat gemeentes standaard hun aanbestedingsplicht contractueel doorleggen naar de ontwikkelaar. Dit heeft grote gevolgen voor ontwikkelaars, nog los van de vraag of gemeentes hun aanbestedingsplicht op die manier mogen doorleggen. Het organiseren van een (openbare) aanbesteding vereist de nodige ervaring en capaciteit, nog los van alle tijd en geld dat het organiseren van een aanbesteding met zich meebrengt. Niet alle projectontwikkelaars zijn daarop ingericht.
Zeker voor projectontwikkelaars is het dus verstandig om zich hierover altijd goed te laten adviseren en hierover ook goede afspraken te maken met de betreffende gemeente. Mocht achteraf blijken dat (delen van) een project ten onrechte niet zijn aanbesteed, dan kan dat voor alle betrokken partijen zeer grote gevolgen hebben. Zo kan een ten onrechte niet aanbestede overeenkomst tot 6 maanden na de totstandkoming daarvan worden vernietigd. Bovendien kan dergelijk handelen van de gemeente onrechtmatig zijn, waardoor zij mogelijk schadeplichtig zijn ten opzichte van geïnteresseerde partijen die ook hadden willen meedingen naar de betreffende opdracht.
Contact
Wilt u meer informatie over dit onderwerp, wenst u advies in een lopende kwestie of wilt u bijgestaan worden in een procedure, neem dan vrijblijvend contact op met onze specialisten op het gebied van het aanbestedingsrecht: Rianne van Pelt, Tim Segers en Inge Franken.
