Wet openbaarheid van bestuur: bij vergissing door de overheid gedeelde informatie voor een ieder openbaar?

Hierover verscheen onlangs een opmerkelijke uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wat speelde er?

Aanleiding voor dit geschil vormde een Wob-verzoek van de Stichting Platform Storm aan de Minister van Economische Zaken met betrekking tot de SDE+ subsidieaanvraag voor het windpark Drentse Monden en Oostermoer. Het plan voorzag in de aanleg van een windpark met 45 windmolens in de gemeenten AA en Hunze en Borger-Odoorn. Er werd gevraagd om openbaarmaking van 116 documenten. De minister weigerde het overgrote deel van deze documenten openbaar te maken.

Afspraken met individuele grondeigenaar in anterieure overeenkomst

Een van de documenten betrof een anterieure overeenkomst tussen de initiatiefnemer en de eigenaar van de grond waarop een van de windmolens zou worden geplaatst. De minister had zich op het standpunt gesteld dat de openbaarmaking hiervan in ieder geval voor een deel moest worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob. Daaruit  volgt namelijk dat openbaarmaking van informatie achterwege dient te worden gelaten wanneer dit zou leiden tot een onevenredige benadeling van betrokkenen. Dat de openbaarmaking vervelende gevolgen kon hebben voor de initiatiefnemer van het project stond vast.

Op het moment dat de informatie voor iedereen vrij toegankelijk zou worden, bestond namelijk de mogelijkheid dat andere grondeigenaren bekend zouden geraken met de afspraken uit de anterieure overeenkomst met deze eigenaar. Dat zou nadelig zijn voor de onderhandelingspositie van de initiatiefnemer met andere grondeigenaren. De minister had daarom besloten dat alleen de voorpagina en de eventuele inhoudsopgave van het document voor openbaarmaking in aanmerking zouden komen.

Niet weggelakte informatie

In de bezwaarfase werd het besluit gedeeltelijk herroepen, waarbij voor een aantal documenten alsnog werd besloten tot openbaarmaking. De anterieure overeenkomst maakte geen onderdeel uit van dit besluit tot heroverweging. In de versie van de stukken die werd bijgevoegd in de beslissing op bezwaar, was echter een groter deel van de anterieure overeenkomst verstrekt dan aanvankelijk in het primaire besluit aan de stichting was toegezegd. Volgens de stichting was hiermee sprake van openbaarmaking.

In de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) werd door de vertegenwoordiger van de minister aangegeven dat het niet de bedoeling was geweest om deze specifieke informatie te verstrekken en men een gedeelte van het document was vergeten weg te lakken. De stichting vond dat dit niet in haar nadeel mocht worden uitgelegd.

De Afdeling

De Afdeling ging niet mee in het betoog van de stichting en oordeelde dat géén sprake was van openbaarmaking in de zin van de Wob. Hierbij achtte de Afdeling van belang dat de minister niet had beoogd om het document in z’n geheel openbaar te maken. Hieruit volgt dat openbaarmaking in de zin van de Wob alleen mogelijk is op basis van een daartoe strekkend besluit op grond van diezelfde wet. Daarvan was in dit geval nadrukkelijk geen sprake, dus de stichting viste hier achter het net. Omdat de inhoud van de overeenkomst niet openbaar is, mag deze dus ook niet zonder toestemming van de initiatiefnemer met derden worden gedeeld.

Informatie windrapporten

Daarnaast had de stichting in haar verzoek expliciet gevraagd om openbaarmaking van windrapporten, die dienden als onderbouwing van de subsidieaanvraag. Op grond van de wettelijke subsidieregeling gold namelijk de eis dat in het kader van de subsidieaanvraag ook een financieel-economische haalbaarheidsstudie bij de aanvraag moest worden ingediend, waaruit zou blijken wat het verwachte energierendement van het windmolenpark zou zijn.

De stichting wilde de rapporten graag openbaar hebben, omdat deze informatie bevatten over de geluidsemissie en slagschaduw die zou optreden bij het draaien van de windmolens. Dit zijn in de praktijk veel gehoorde type klachten vanuit omwonenden.

De openbaarmaking van deze rapporten werd echter door de minister geweigerd op grond van artikel 10, vierde lid, onder c van de Wob, waarin is bepaald dat wanneer sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld, openbaarmaking achterwege dient te blijven. Deze weigeringsgrond is echter niet absoluut. Er zijn gevallen denkbaar waarin deze informatie toch openbaar moet worden gemaakt.

Milieu-informatie

Het vierde lid van artikel 10 van de Wob bepaalt namelijk dat als sprake is van ‘milieu-informatie’ altijd een belangenafweging dient plaats te vinden, waarbij het algemeen belang van openbaarmaking dient te worden afgewogen tegen het belang van de organisatie die belang heeft bij een dergelijke vertrouwelijke behandeling. Daarnaast volgt uit het vierde lid dat voor zover milieu-informatie betrekking heeft op ‘emissiegegevens’, überhaupt geen aanspraak kan worden gemaakt op deze weigeringsgrond.

De stichting stelde zich op het standpunt dat openbaarmaking van de rapporten ten onrechte door de minister was geweigerd, omdat volgens haar wel degelijk sprake zou zijn van emissiegegevens.

Het begrip milieu-informatie is gedefinieerd in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Het begrip omvat grofweg alle informatie aangaande de toestand van het milieu. Daartoe behoren ook alle maatregelen en activiteiten die een uitwerking kunnen hebben op de toestand van het milieu. Kosten-baten analyses of economische analyses worden op grond van de Wet milieubeheer gezien als onderdeel van dergelijke maatregelen en activiteiten.

De Afdeling

De Afdeling oordeelde hier dat hoewel het oprichten van een windmolenpark onder omstandigheden kan worden aangemerkt als een maatregel die een uitwerking kan hebben op het milieu, in dit geval geen sprake was van milieu-informatie (en daarmee automatisch ook niet van emissiegegevens). Hierbij overwoog de Afdeling dat de informatie in de windrapporten die zag op geluidemissie, slagschaduw en het verwachte rendement tot stand was gekomen aan de hand van theoretische modellen en modelmatige berekeningen en dat deze informatie uitsluitend was bedoeld ter onderbouwing van de financieel-economische uitvoerbaarheid van het windmolenpark. Voor dit type informatie blijkt een correlatie met de daadwerkelijke effecten op het milieu voor de Afdeling dus toch nog een brug te ver.

Afsluiting

Wilt u meer informatie over dit onderwerp of heeft u een specifieke vraag over bijvoorbeeld de mogelijke reikwijdte van een Wob-verzoek? Neem dan vrijblijvend contact op met een van onze specialisten.